Certificato di Agibilità: Garanzia di Regolarità Urbanistica?

Guida completa alle differenze tra Agibilità e Conformità Urbanistica, le ultime sentenze e le ultime novità normative

L’agibilità garantisce la Conformità Urbanistica? È ormai consolidato che, sebbene la certificazione di agibilità attesti la salubrità degli ambienti, essa non offre piena garanzia sulla legittimità urbanistica. Da qui nasce l’esigenza di scindere due concetti fondamentali: quello dello “Stato Legittimo degli Immobili”, utilizzato per ricostruire la conformità edilizio-urbanistica dell’immobile mediante la documentazione amministrativa correttamente prevista, e quella di “Agibilità degli Edifici”, che garantisce le condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e dei relativi impianti tecnici.

Premessa:

Per comprendere l’argomento al meglio definiamo bene questi due concetti:

• Stato Legittimo di un Immobile: Nozione introdotta solo di recente nel quadro normativo italiano, è diventato fondamentale in ambito edilizio ed immobiliare, soprattutto nelle operazioni di sanatoria, ristrutturazione e compravendita. Il concetto, normato dall’articolo 9-bis, comma 1-bis del DPR 380/2001 è stato inizialmente definito dal Decreto Semplificazioni del 2020 (D.L. n. 76/2020, poi convertito nella Legge n. 120/2020). Successivamente, ha subito modifiche con il Decreto Salva Casa del 2024 (D.L. n. 69/2024, convertito nella Legge n. 105/2020), e definisce quando la costruzione e gli eventuali interventi sull’immobile siano stati autorizzati attraverso i titoli edilizi adeguati, come permessi di costruire o SCIA. Serve, inoltre a verificare l’assenza di abusi edilizi e proteggere l’acquirente da possibili complicazioni legali post-vendita.

• Agibilità degli Edifici: Attestazione già prevista con il Regio Decreto n. 1265/1934, con gli articoli 220 e 221, comma 1, affrontava il tema della salubrità ed abitabilità degli immobili. Successivamente, nel 1994, il d.P.R. n. 425/1994 introduce ufficialmente il “certificato di abitabilità”, che nel 2001, con il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), si è trasformato in “certificato di agibilità”, in tal caso rilasciato dal Comune. Con il D.Lgs. n. 222/2016, la normativa ha ulteriormente evoluto il concetto di Agibilità, introducendo la “Segnalazione Certificata di Agibilità” (SCAg), ad oggi ancora in vigore, non più rilasciata dal Comune, ma attestata da un tecnico abilitato, mediante procedimento amministrativo di SCIA.

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Dopo aver delineato e distinto i concetti di conformità urbanistico-edilizia e di agibilità, oltre a discutere i requisiti per la loro documentazione, siamo pronti a rispondere alla questione sollevata all’inizio di questo articolo. La domanda cruciale che ci siamo posti è: “L’agibilità garantisce la conformità urbanistica?“.

Per rispondere a questo, oltre le premesse precedenti, è necessario analizzare tre recenti sentenze:

• Sentenza n. 5319/2020 del Consiglio di Stato;
• Sentenza n. 1320/2021 del Tar Toscana;
• Sentenza n. 7740/2024 del Consiglio di Stato.

Sentenza n. 5319/2020: Differenze tra Agibilità e Titolo Edilizio

Questa casistica vede un condominio che ha contestato un’ordinanza del Comune la quale imponeva la demolizione di una parte di “soletta”, non conforme al permesso di costruire, che si estendeva sulla parete confinante con un’altra proprietà.

Dopo che il Tar aveva dichiarato il ricorso improcedibile, a seguito della demolizione del manufatto da parte del Comune, il caso è stato portato davanti al Consiglio di Stato. Il condominio ha basato la propria difesa sul certificato di agibilità, sostenendo che questo documento confermasse la conformità dell’intera costruzione, incluso il segmento della soletta oggetto dell’ordinanza di demolizione contestata.

La Decisione del Consiglio di Stato

I giudici sostengono che il certificato di agibilità (oggi SCAg – Segnalazione Certificata di Agibilità) ed il titolo edilizio non sono intercambiabili, essendo basati su presupposti distinti.

Nonostante l’art. 25 del D.P.R. 380/2001 specifichi che l’agibilità attesti anche la conformità urbanistica, i giudici chiariscono ulteriormente:

• L’art. 25 D.P.R. 380/2001 condiziona il rilascio dell’agibilità, non solo alla conformità igienico-sanitaria, ma anche al rispetto del progetto edilizio approvato. Tuttavia, relativamente al regime giuridico del 1974, (data del rilascio del certificato in questione), la presenza di un certificato di abitabilità non impediva agli uffici comunali di contestare in seguito eventuali non conformità rispetto al titolo edilizio, come evidenziato dalla recente sentenza del Consiglio di Stato (sez. VI, 29 novembre 2019, n. 8180).
• Di conseguenza, il ricorso non è stato accolto.

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Sentenza n. 1320/2021: L’importanza della Conformità Urbanistica per l’Agibilità

Tale casistica, vede i proprietari di diverse unità abitative, realizzate come parte di un piano di lottizzazione di iniziativa privata approvato dal Comune, rifiutarsi la loro richiesta di agibilità. Il motivo del diniego era l’incompleta realizzazione delle opere di urbanizzazione convenute, inclusi gli allacciamenti allo scarico fognario. In risposta, i proprietari hanno provveduto autonomamente alla costruzione di un depuratore, al quale hanno collegato le unità abitative, tuttavia, l’amministrazione comunale ha inibito l’efficacia di tale attestazione, considerando i manufatti non conformi urbanisticamente, in particolare per il mancato completamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria previste dalla convenzione, tra cui l’allacciamento fognario.

• Di fronte a questa situazione, i proprietari hanno deciso di impugnare il diniego davanti al Tar, sostenendo che la presunta non conformità urbanistica non dovrebbe influenzare la concessione dell’agibilità delle loro abitazioni.

La Decisione del TAR Toscana

I giudici chiariscono che con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001, il concetto di “abitabilità” è stato sostituito da quello di “agibilità”. Questo termine si applica ora a ogni tipo di edificio, non solo a quelli residenziali, sostituendo le norme precedentemente stabilite sia dall’art. 220 del T.U.L.S. (“Testo unico leggi sanitarie”) che dal D.P.R. n. 425/1994.

Secondo l’art. 24 del Testo Unico dell’Edilizia, vigente al momento della controversia, il certificato di agibilità conferma che l’edificio soddisfa le condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico, come prescritto dalla normativa attuale. Tuttavia, i ricorrenti sottolineano una presunta esclusività dell’elencazione che non considera l’art. 25 (oggi abrogato), il quale nel descrivere il procedimento di rilascio del certificato, includeva esplicitamente la “conformità dell’opera al progetto approvato”, evidenziando così la regolarità edilizia e urbanistica.

• Il TAR spiega che, anche prima della riforma che ha trasformato l’acquisizione dell’agibilità in una mera segnalazione certificata di agibilità (SCAg), era compito del privato “richiedente” dimostrare la conformità dell’opera, con la possibilità di richiedere al Comune la certificazione ufficiale, mediante idoneo accesso agli atti amministrativi.
• Inoltre, l’utilizzo dell’immobile secondo la sua destinazione d’uso è considerato legittimo solo dopo aver ottenuto l’agibilità, nonostante le violazioni siano soggette a sanzioni pecuniarie di entità limitata.
• In conclusione, i giudici affermano che la violazione di una convenzione a cui ha aderito un piano attuativo urbanistico condiziona la regolarità delle costruzioni e, di conseguenza, l’efficacia del titolo edilizio. L’agibilità, che riflette il rispetto sia dei requisiti igienico-sanitari che urbanistico-edilizi, non può essere ottenuta se il titolo edilizio, pur esistente, non è considerato valido.
• Pertanto, il ricorso è stato respinto.

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Sentenza n. 7740/2024: Chiarimenti “contrastanti” su Agibilità e Regolarità Urbanistica

Recentemente, il Consiglio di Stato ha emesso una sentenza rivoluzionaria (rispetto le due precedenti), ovvero la n. 7740 del 24 settembre 2024, che risponde a dibattiti di lunga data riguardo al rapporto tra agibilità, stato legittimo e conformità urbanistica degli immobili. Questa decisione, seppur collegata al caso di un trasferimento di rivendita di tabacchi, disputa che emergeva in un contesto, dove il trasferimento di una rivendita di tabacchi era stato contestato per questioni di distanza minima legale, mette però in discussione la sufficienza del certificato di agibilità come prova di regolarità urbanistica.

Il caso di specie, delineato nell’art. 11 del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 21 febbraio 2013, n. 38, richiede che alla domanda di trasferimento della tabaccheria sia allegata documentazione che dimostri la regolarità urbanistico-edilizia e la destinazione d’uso commerciale del locale. Nella vicenda, il certificato di agibilità datato 28 aprile 2016, già prima dell’introduzione delle modifiche all’art. 24 del Testo Unico Edilizia dal D.Lgs. n. 222/2016, è stato centrale nel dibattito.

Le parti in causa dibattevano sulla validità di questo certificato:

• con una parte che sosteneva la sua non idoneità per non aver considerato i profili urbanistici specifici, (in linea con le precedenti sentenze);
• mentre l’altra parte (ricorrente) enfatizzava che il certificato di Agibilità attestava anche la conformità al titolo urbanistico e la destinazione commerciale dell’immobile.

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La Decisione del Consiglio di Stato

Premessa: Ricordiamo che tale casistica va presa con una certa “distanza” o comunque “contestualizzata”, visto che la disputa principale emergeva in un altro contesto, ovvero del trasferimento di una rivendita di tabacchi dove era stato contestato per questioni di distanza minima tra tabaccherie, oltreché (in seconda battuta) per la mancata dimostrazione della regolarità urbanistica richiesta.

Il Consiglio di Stato ha stabilito chiaramente che il Comune non può convalidare l’agibilità di un fabbricato se questo è carente nella regolarità urbanistica, nonostante possa soddisfare i requisiti igienico-sanitari. I giudici di Palazzo Spada, questa volta in lievemente controtendenza hanno sottolineato che il certificato di agibilità non solo presuppone la regolarità igienico-sanitaria dell’immobile, ma deve anche riflettere la sua conformità al titolo edilizio che ne ha permesso la costruzione o la trasformazione. Inoltre, il Consiglio di Stato ha precisato che:

• è errato affermare che il certificato di agibilità non attesterebbe la regolarità urbanistica ed edilizia di un immobile; il Comune, infatti, non rilascerebbe tale certificato se esistessero irregolarità a livello edilizio;
• il certificato di agibilità presentato dall’appellante confermava l’accatastamento dell’immobile, la conformità alle norme vigenti ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001, la conformità dell’opera al progetto approvato, e anche la conformità degli impianti;
• Il ricorso in appello è stato accolto.

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L’Agibilità “Sanante” con Decreto Salva Casa: Sanatoria Automatica per Difformità Parziali

Ad alimentare ulteriore caos dietro la procedura di Agibilità ha partecipato anche il Decreto Salva Casa. Tradizionalmente, il certificato di abitabilità o agibilità non è mai stato riconosciuto come un istituto di sanatoria per le irregolarità esistenti. Tuttavia, i recenti sviluppi legislativi hanno introdotto un cambiamento in questo ambito ancora tutto da comprendere a pieno. Con l’entrata in vigore della legge Salva Casa, è stata apportata una modifica al Testo Unico dell’Edilizia, più precisamente con l’aggiunta dell’articolo 34-ter, che si occupa della regolarizzazione “automatica” delle modifiche effettuate durante l’esecuzione dei lavori sotto titoli abilitativi rilasciati prima della Legge 10/1977 (legge Bucalossi).

Il dettaglio più notevole di questa nuova normativa è contenuto nel comma 4 dell’articolo 34-ter:

• Le parziali difformità, realizzate durante l’esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all’esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguito un ordine di demolizione o di riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge, […], sono soggette, in deroga a quanto previsto dall’articolo 34 (parziali difformità ndr), alla disciplina delle tolleranze costruttive di cui all’articolo 34-bis.

Come si nota, viene stabilito un meccanismo di “sanatoria automatica” per le difformità parziali non seguite da un ordine di demolizione, a condizione che sia stata rilasciata una certificazione di abitabilità o di agibilità in conformità il procedimento amministrativo. Questo nuovo provvedimento permetterebbe la regolarizzazione di queste difformità senza costi aggiuntivi, limitandosi alle irregolarità che non violano normative di settori specifici come quelli sismico, paesaggistico, o dei beni culturali.

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Attenzione!

Ad oggi, momento in cui si pubblica tale articolo, non sono chiare le modalità di applicazione vista la mancanza di armonizzazione con Leggi Regionali, nonché le stesse modulistiche. E’ fondamentale per i professionisti del settore edilizio ed amministrativo comprendere pienamente le possibili applicazioni di queste modifiche normative, a tal fine tutti si aspettano prossimi decreti correttivi, o maggiore chiarezza in merito. La definizione precisa di “parziali difformità” (ad oggi prevalentemente residuale) e la documentazione a supporto, anch’esse attualmente poco chiare ed “armonizzate”, diventano cruciali per avvalersi efficacemente di questa modalità sanatoria, soprattutto in situazioni dove non è possibile regolarizzare.

Conclusioni

Come anticipato nella premessa iniziale dell’articolo, la questione relativa all’agibilità, e se questa possa garantire la conformità urbanistica, necessita di una risposta articolata. Nonostante sia chiaro dal punto di vista edilizio, che la legittimità urbanistica e l’agibilità degli edifici siano due concetti distinti, le decisioni giurisprudenziali relative a questi temi variano e devono essere contestualizzate a seconda del quadro normativo applicabile al momento, oltreché inserirle nel contesto specifico di applicazione, come quello residenziale, commerciale o turistico.

Per concludere, data la complessità e l’interpretabilità di queste materie, ma soprattutto visto il potenziale impatto non solo economico di eventuali errori o mancate conformità, è fortemente consigliato avvalersi della consulenza di professionisti del settore. L’assistenza di un tecnico abilitato e di un avvocato specializzato in tali materie è essenziale al fine di evitare problematiche che potrebbero risultare onerose, non solo in termini di ristrutturazioni o regolarizzazioni, ma anche nelle operazioni di compravendita immobiliare.